Pesquisador da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) em Minas Gerais, Leo Heller ocupou até dezembro de 2020 o cargo de relator das Nações Unidas para Água e Saneamento. Profundo conhecedor dos processos e sistemas de saneamento do Brasil, Heller faz coro com outros especialistas contra a onda de concessão das empresas públicas de saneamento para a iniciativa privada. 

Em conversa com a Marco Zero, Heller criticou a atuação do BNDES e defendeu que os investimentos para o setor sejam feitos nas empresas públicas. “Não quero tampar o sol com a peneira, dizer que sempre a gestão pública é boa, que não tem falhas. Mas eu acho que o risco da privatização é maior do que o risco de investirmos e apostarmos na melhoria da gestão pública”, disse o pesquisador, que também é coordenador de articulação internacional do Observatório dos Direitos à Água e ao Saneamento (Ondas). 

Marco Zero – O Brasil está vivendo uma onda de concessões à iniciativa privada de de empresas públicas de saneamento e água. Como o senhor vê esse movimento?

Leo Heller – A concessão é uma das formas de privatização, porque você transfere da gestão pública para a gestão privada toda a operação e a arrecadação das tarifas. É como se o Estado estivesse abrindo mão de prestar o serviço por um prazo determinado e agora estão fazendo concessões de 35 anos, um prazo bastante longo. A concessão é a forma que está prevalecendo no Brasil, mas também há vendas, como aconteceu com a Sabesp, de São Paulo.

A privatização da água e do esgoto tem sido objeto de muita crítica por várias razões. Não só no Brasil, mas em várias partes do mundo, muitos acadêmicos, têm discutido os riscos da privatização, por exemplo, para cumprir com a obrigação dos direitos humanos à água e ao saneamento. São várias as razões das críticas. Uma delas é o fato de que água e saneamento são monopólios. Significa que você não tem mais de um prestador de serviços, a população não tem opção de escolher um ou outro, como ocorre na telefonia móvel, por exemplo. Então a empresa acaba impondo muito os seus interesses econômicos.

Outra coisa que preocupa é a assimetria de poder. As empresas, os concessionários em geral, são muito poderosas, são muito grandes, são transnacionais. Para você ter uma ideia, estamos fazendo um levantamento das concessões no Brasil e tem cinco empresas que controlam algo como 85% da população atendida por empresas privadas.

São empresas que têm ações em bolsas internacionais, com fundos de pensão e fundos de investimento como acionistas. São muito estruturadas nesse sentido de defender seus interesses, com um bom corpo jurídico e ótimos economistas para fazer simulação econômica. Muitas vezes uma empresa com essas características, quando vai dialogar com o regulador ou com o titular do serviço, tem muito mais argumento e muito mais capacidade de pressão, para aumentar a tarifa, para justificar a falta de algum investimento. Além do fato de poder haver cartel, acordos nas licitações, corrupção. São fatos que não são invenção, já ocorreram em outros países.

Nos leilões que estão sendo feitos para as licitações estão ganhando as empresas que oferecem maior valor da outorga e não quem oferece a tarifa mais baixa. Isso é problemático?

É, esse é outro elemento de crítica. Na minha opinião, é um grande equívoco que o modelo seja esse, porque esse recurso vai pro Governo do Estado e, às vezes o governo do estadual compartilha com os municípios, é um recurso que não é reinvestido em saneamento.

E quem vai pagar esse valor da outurga? Não é a empresa que paga esse valor de outorga. Ela paga no primeiro momento, na hora de quitar com as obrigações da licitação. Mas ela vai ter que recuperar isso, e ela só tem uma maneira de recuperar, que é pela tarifa cobrada aos usuários.

Então, somos nós, usuários, que estamos pagando a outorga sem que ela se reverta em melhorias do atendimento populacional.

Como é que o senhor analisa o papel do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), que é quem está dando suporte aos estados e municípios para essas concessões à iniciativa privada?

Veja, o BNDES é um banco público e está cumprindo um papel muito pernicioso na área de saneamento. Ele tem sido um grande incentivador da privatização. É mais que um incentivador, aliás, ele tem dado o apoio aos governos estaduais para preparar a documentação da licitação. E prepara mal os planos, as modelagens – vide os erros na concessão de Sergipe, por exemplo. Muitas vezes temos aquela ideia do BNDES ser um centro de excelência, que faz tudo muito bem feito, mas não faz e acaba dando uma legitimidade ao processo. Fica muito mais difícil você questionar um processo tendo um banco com o prestígio do BNDES na retaguarda desse processo.

O BNDES deveria estar cumprindo um papel diferente por ser um banco público: deveria estar preocupado não com a privatização, mas com a universalização do acesso. Ele poderia estar investindo os bilhões no fortalecimento da gestão pública e não na transferência para a empresa privada.

Em governos anteriores, como o de Fernando Henrique Cardoso e o de Bolsonaro, o BNDES vem cumprindo esse papel. Mas é muito surpreendente que isso aconteça no governo Lula, que é um governo que tem um certo discurso de fortalecer a gestão pública e o próprio Lula, na campanha, falou que água e saneamento não se transfere, não se privatiza, que é um direito da população. Mas parece que o BNDES acaba tendo uma certa autonomia e faz uma política numa direção contrária, aparentemente, à intenção mais central do Governo Federal.

Todos os governos, quando começam essas concessões, dizem que a justificativa é que precisa da iniciativa privada para universalizar o serviço de água e saneamento. O Brasil realmente não consegue atingir a universalização sem as concessões e vendas?

Olha, os estudos internacionais mostram que, quando se privatiza, as empresas investem muito pouco com recursos próprios. Quando elas investem, elas investem com recursos das tarifas pagas pelos usuários. Ou de empréstimos dos bancos públicos, muitas vezes empréstimos subsidiados. Então, o BNDES tem também cumprido esse papel de financiar as empresas privadas com juros baixos, o que me parece uma distorção.

A narrativa de que precisamos das empresas privadas para trazer dinheiro novo para o saneamento é uma narrativa falaciosa. O dinheiro novo em geral não vem. Então a grande pergunta é por que a empresa privada? Por que não a empresa pública? Se o dinheiro investido é de tarifa, se os financiamentos são públicos? Por que o BNDES não financia as empresas públicas? Eu sou muito mais em apostar no aperfeiçoamento da prestação pública, sem desconhecer também que tem problemas. Não quero também tampar o sol com a peneira, dizer que sempre a gestão pública é boa, é perfeita, não tem falhas. Mas eu acho que o risco da privatização é maior do que o risco de nós investirmos e apostarmos na melhoria da gestão pública.

Nos últimos 20 anos tem havido uma tendência de tornar o sistema de saneamento novamente público em vários lugares, seja por meio de contratos que foram desfeitos, ou concessões que já acabaram e não foram renovadas. Teve Paris, Jakarta, Buenos Aires. E aqui no Brasil estamos nesse movimento contrário ao mundo. Há alguma interferência internacional ou são pressões internas?

Eu não identifico muita interferência internacional. Havia nos anos 1990, início dos anos 2000, muita pressão dos financiadores internacionais para a privatização com o Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento, o BID, o Banco Asiático. A política deles era: “eu só te empresto se você privatizar”. Isso mudou, mas não significa que eles não sejam a favor ainda da privatização.

Tem havido alguns casos pouco transparentes de empréstimos vinculados à privatização, como a pressão que o Banco Mundial fez em Lagos, na Nigéria. No Brasil, eu não identifico muito essa pressão. Eu tenho a impressão que é um movimento mais interno. Existe muito lobby das empresas brasileiras para que se amplie a privatização.

A lei que inaugura, ou que fortalece a privatização, é de 2020, a lei 14.026, que contou com uma pressão enorme das empresas e uma adesão muito acrítica dos parlamentares, da Câmara, do Congresso e do Senado. É importante também dizer que teve uma campanha feita pela imprensa. A imprensa estampava, na época da aprovação da lei, que essa seria a saída para universalizar os serviços, que não havia outra forma. Associado a essas pressões, houve uma grande abertura do governo para que isso acontecesse por meio do BNDES.

E você tem toda razão em dizer que estamos na contramão das tendências internacionais. Parece que a maior parte dos países já concluiu, depois de um período de experiência de gestão privada, de que não é esse o caminho. Que a gente precisa mudar. Mas o Brasil não aprende com as lições de outros países, infelizmente. Mesmo com governos tão ideologicamente diferentes, como Bolsonaro e Lula, permanece a mesma lógica. Podemos dizer que a política iniciada por Bolsonaro permanece e teve continuidade no governo Lula.

Uma questão que está sendo também debatida são as formas de proteger as populações mais pobres do aumento de tarifas. Aqui, a Compesa tem fixou um valor, no começo desse ano, de R$ 27,47 por mês na conta de água e de R$ 54,94 mensais onde também há saneamento, o que, segundo a Compesa, dá um desconto de 55% na conta. Como é que o senhor vê essa regulamentação sobre a tarifa social com essa onda de privatizações?

O que Pernambuco está fazendo é cumprir a lei. Tem uma lei nova que estabelece a tarifa social, a lei 14.898, do ano passado, que fala que todos os inscritos no CadÚnico e beneficiários de Bolsa Família e BPC têm direito à tarifa social. E que a tarifa social deve promover um desconto de pelo menos 50% da tarifa normal. A Compesa está dando desconto de 55%, um pouco mais.

Mas todas as empresas vão ter que se adequar a essa lei. Não tem nenhuma novidade aí em termos de uma inovação, de uma política social mais agressiva.É uma lei boa, melhor com ela do que sem ela, mas poderia ser mais ousada.

Há dois aspectos na tarifa social que têm que ser considerados. Um é o critério de inclusão. A inclusão via CadÚnico me parece bom. Já há uma experiência acumulada de que é melhor ser por esse critério e que seja de forma automática a aplicação, que não requeira que o beneficiário solicite, porque muitos não estão bem informados. Então a lei dá conta disso.

Outro aspecto é o desconto. O desconto de 50% é um número cabalístico. Há populações que precisam ter um desconto de 99%. Eu penso que num segundo momento vai ter que se discutir a estratificação dessa população beneficiada por faixas de desconto, porque não estamos falando de uma população carente que é homogênea. Tem heterogeneidade nessa população.

Ao dar o desconto de 55%, digamos, a 20% dos usuários significa aumentar um pouco a tarifa dos que não têm o desconto, o que em geral não é um impacto tão grande no sistema tarifário. Não é justo que a prestadora de serviços seja onerada com a tarifa social, mas ela tem que fazer o que nós chamamos de subsídio cruzado entre os diferentes usuários. Existe o que nós chamamos de elasticidade na tarifa: quem mora em Boa Viagem pode pagar um pouco mais na tarifa de água sem comprometer muito. Acho que as agências reguladoras têm que trabalhar com essa elasticidade para compensar. Aumentar um pouco a tarifa das indústrias, do comércio, também pode subsidiar a tarifa social residencial.

E nessa nova onda de privatizações, já tem algum estudo, alguma comprovação, se está havendo aumento de tarifa? Em geral, as tarifas estão aumentando ou ainda é cedo para avaliar isso?

Ainda é um pouco cedo. Nós temos percebido, pelo Ondas, alguns movimentos. No Rio de Janeiro, por exemplo, as empresas já estão solicitando realinhamento tarifário, alegando que a tarifa não está sendo suficiente para o investimento. Ainda está um pouco no início das concessões, mas eu não tenho dúvida de que vai haver uma enorme pressão nas entidades reguladoras, nas agências, para realinhar a tarifa. Primeiro porque uma parte da tarifa tem que ser transformada em lucro.

As empresas, se não fizerem lucro, deixam de ter razão de existir. Segundo, como falamos, para recuperar o valor da outorga. E para justificar o investimento.

Os argumentos das empresas para aumentar a tarifa vão ser muito sólidos. Vai ser muito difícil para as agências reguladoras não permitirem esse aumento de tarifários. Eu acho que fatalmente isso vai ocorrer. Já estamos percebendo alguma coisa, mas acho que vai aumentar.

Para a concessão da Compesa ocorreram apenas duas audiências públicas, somente uma no Recife. Lá, com o auditório da Federação das Indústrias do Estado de Pernambuco (Fiepe) lotado e quase todos que pegaram o microfone foram contra a concessão. Como o senhor vê a participação popular nessas decisões?

A população é ouvida, mas o que ela fala não é levado em consideração. As audiências públicas são problemáticas: acabam sendo uma instância de legitimar decisões já tomadas. Eu vejo com preocupação. Muitas vezes nem há mobilização da população, nem há interesse. Existe um discurso na mídia de que o Estado é ineficiente e de que melhora com a privatização. Talvez uma parcela grande da população tenha comprado essa explicação. Uma esperança deveria ser a Assembleia Legislativa, haver alguma reação, já que ela é a representante formal do povo, mas imagino que também o Governo do Estado controle as decisões da Assembleia.

O mundo todo, e o Brasil em especial, está vivendo as consequências das mudanças climáticas. Há uma imprevisibilidade maior de enchentes e de secas. Como dar alguma resiliência aos sistemas de abastecimento de água em meio a esses eventos extremos? Ao longo de 35 anos de concessões é esperado que o clima fique ainda mais imprevisível, as licitações estão incorporando os riscos das mudanças climáticas?

É uma pergunta interessante. O setor de saneamento é muito conservador, não coloca na sua agenda o tema da mudança climática. O que é um absurdo, porque uma das primeiras coisas que acontecem – quando você tem seca, ou quando tem enchente, vamos lembrar aí do Rio Grande do Sul – é o abastecimento de água ficar prejudicado.

E o esgoto também, porque pode haver lançamento de mistura do esgoto na água da enchente. Poucos são os planos de saneamento que incluem essa componente no planejamento. Com a privatização, pior ainda, porque investir em medidas para se contrapor a mudanças climáticas não significa aumentar a receita. É um investimento mais para garantir, como você disse, resiliência, adaptabilidade dos sistemas. Por exemplo, se uma empresa amplia a rede de água, ela vai aumentar a receita, vai ter novos usuários. Se ela faz uma nova adutora ou um novo sistema de captação de água, não aumenta. Então essa é uma preocupação. Quer dizer, o que precisa fazer para confrontar a mudança climática? Primeiro é fazer uma análise muito adequada das vulnerabilidades do sistema.

Segundo, em função dessa análise, eu gosto de pensar em flexibilidade dos sistemas. Sistemas que dependem só de um manancial, só de uma adutora, são muito mais frágeis. Se esse manancial é impactado pela mudança climática, você pode ter toda uma população desabastecida.

Teve um exemplo que para mim é muito emblemático, que foi em São Paulo, em 2014. A Sabesp não fazia investimentos. Ao contrário, transferia dividendos, porque a Sabesp era uma empresa com capital aberto. Então ela tinha 49% das ações na mão de acionistas privados e a prioridade era transferir dividendos.

Houve uma seca enorme. Uma parte grande da capital ficou sem água, porque um dos mananciais de São Paulo ficou com nível muito baixo, não tinha como captar em uma seca muito forte. Como sempre, quando isso acontece, são os pobres que são mais afetados.

No ano seguinte à seca, a Sabesp fez umas obras interligando os diferentes sistemas de produção de água. De tal maneira que se um sistema ficava sem água, você poderia transferir água de um para outro. Foi uma solução muito inteligente, adequada. O sistema ganhou muito em capacidade de resistir às situações de estiagem.

As mudanças climáticas precisam entrar na equação do saneamento. E eu duvido muito que as empresas privadas vão priorizar isso.

As licitações são baseadas nos planos de saneamento. Na verdade, a concessão é para que o concessionário atenda o que o plano prevê. Então os planos que deveriam incluir essas medidas, mas não incluem. Em Sergipe, por exemplo, um dos erros do plano era que previa uma adutora de 300 mil quilômetros, o que dá para dar a volta na Terra não sei quantas vezes. Então, se cometem esse tipo de erro, vão se lembrar de pensar nas mudanças climáticas? Enfim, um quadro muito triste, muito pessimista pela frente.