Apenas um em cada sete funcionários que trabalham na Assembleia Legislativa de Pernambuco é servidor público da ativa concursado pelo Poder Legislativo. Embora de interesse público, essa informação não está disponível no Portal da Transparência. Lá constam 289 servidores públicos efetivos e 1.256 comissionados (que ocupam cargos de confiança). Também constam 150 servidores públicos cedidos por outros órgãos do Executivo, um terço deles militares. Nessa conta, faltam os quase mil terceirizados subcontratados pela Adserv Empreendimento e Serviços de Mão de Obra Eireli e a Premius Serviços Eireli – EPP. Juntas, as duas empresas vão receber cerca de R$ 50 milhões de recursos públicos em um ano.

Essa conta só pode ser fechada porque a Marco Zero Conteúdo teve acesso exclusivo a uma cópia da planilha de custos da Adserv, de março de 2019, onde constam os nomes dos mais de 700 funcionários subcontratados pela empresa para prestarem serviço na Alepe e os custos com cada um deles. Até junho deste ano, a Alepe já havia desembolsado R$ 14.809.096,25 para a Adserv. O contrato no valor de R$ 31.068.329,20, com início retroativo para janeiro deste ano e encerramento previsto em outubro, foi aditado em R$ 3.505.041,36 em março. Em seguida, recebeu novo aditamento em maio, no valor de R$ 1.171.821,94 passando para mais de R$ 35,7 milhões.

O fornecimento de mão de obra terceirizada pela Adserv para a Alepe começou no final do ano passado com assinatura de contrato válido para os meses de novembro e dezembro no valor de R$ 6.213.665,84. Desse total, consta o pagamento de R$ 5.392.277,05 no portal da transparência.

De acordo com a planilha de março, a maior parte dos terceirizados subcontratados pela Adserv está na função de auxiliar administrativo de nível 1, no total de 270, com custo mensal de R$ 3.116,92 por funcionário (segundo edital do processo 012/2018 e pregão eletrônico 002/2018 estão incluídos neste custo por funcionário os recursos de vale alimentação, vale transporte, salário e recolhimentos do FGTS e do INSS). Os maiores custos entre os terceirizados são para as funções de auxiliar de serviços jurídicos (R$ 9.076,73 por funcionário, com quatro pessoas empregadas), assistente administrativo nível 3 (R$ 8.921,48 por funcionário e oito contratados), assistente administrativo nível 2 (R$ 8.182,81 reais por funcionário e 18 pessoas) e de cirurgião buco-facial (R$ 8.805,70).

A Assembleia também terceiriza a contratação de cerca de 150 motoristas por meio da Premius Serviços LTDA. Cada um dos 49 gabinetes dos parlamentares tem dois motoristas terceirizados à sua disposição. Segundo a Marco Zero apurou, os motoristas são indicados pelos próprios parlamentares e seu staff.

Só esse ano a Premius já recebeu R$ 3.958.546,92 da Alepe. Assim como aconteceu com a Adserv, o contrato com a Premius, assinado em fevereiro, foi aditado em maio, no valor de R$ 554.544,00 passando para R$ 8.425.895,40.

Além dos motoristas terceirizados, cada parlamentar tem direito a um carro (Jeep Renegade) e seis mil reais em combustível por mês.

No ranking dos pagamentos a fornecedores realizados pela Alepe em 2019, publicado no site Tome Conta, do TCE, a Adserv e a Premius ocupam o segundo e o quarto lugares, respectivamente. Mas, de fato, são as duas maiores empresas fornecedoras de serviços para a Alepe, já que os outros desembolsos que aparecem no topo do ranking são para o Fundo Financeiro de Aposentadorias e Pensões dos Servidores do Estado de Pernambuco e para o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS). Tratam-se, nos dois casos, de recursos para cumprir encargos trabalhistas.

Há “ganho” político e também contábil tanto para os deputados, individualmente, quanto para a Assembleia com a contratação dos terceirizados. Segundo informações repassadas por fontes que preferiram não se identificar, existem cotas para que cada parlamentar possa fazer indicações aos cargos terceirizados, absorvendo na estrutura do Legislativo apoiadores e cabos eleitorais.

Do ponto de vista contábil, o benefício é ainda maior porque os milhões gastos pela Alepe anualmente com os terceirizados não entram no cálculo de teto de despesas para o pagamento do funcionalismo imposto pela da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). O artigo 20 da LRF  impõe o limite de 3% da Receita Corrente Liquida do Estado para o pagamento de pessoal do Legislativo Estadual, incluindo aí o Tribunal de Contas do Estado.

A Marco Zero Conteúdo fez uma consulta ao Tribunal de Contas do Estado sobre as regras relativas à contabilização ou não dos gastos com terceirizados por órgãos públicos e, especificamente, pela Alepe no teto imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

“Em regra geral, (os gastos com terceirizados) não são consideradas como despesas com pessoal. Somente serão consideradas as parcelas de despesas com terceirizados quando é caracterizada a substituição de servidores. Há na ALEPE situações em que pode ser arguida a substituição de servidor em razão de similaridade de funções, hipótese em que os valores deveriam ser somados. Nos relatórios referentes às prestações de contas de 2014 e 2015, foram quantificados valores usados para pagamentos de terceirizados em substituição a auxiliares de escritório do quadro próprio (itens 2.1.5 dos processos TC nº 15100072-4 e TC nº 16100002-2). O Órgão não vem computando esses gastos com base em parecer de sua Procuradoria”.

Sem contar com os milhões gastos com terceirizados, a Alepe tem cumprido o percentual imposto pela LRF. Em 2018, a despesa líquida da Assembleia com pessoal ficou em R$ 291.785.130,39 ou 1,262% da RCL do Estado, quando o limite é de 1,440% para a Assembleia e 1,560% para o Tribunal de Contas do Estado.

Dois concursos públicos em 184 anos

O presidente do Sindicato dos Servidores no Poder Legislativo de Pernambuco, Marconi Glauco, defende a realização de concursos públicos para o preenchimento da maior parte dos cargos na Assembleia. “Deveria ser a forma principal de acesso, mas não é. Desconhecemos o número de terceirizados, mas o volume de recursos mostra que são muitos e há o desvio de suas funções, que deveriam ser basicamente de serviços gerais”. Em 184 anos de existência, a Alepe só realizou dois concursos públicos: em 1998 e em 2014. Antes disso, o acesso se dava por meio de seleção pública sem os rigores previstos a partir de 1988 pela nova Constituição Federal.

As propostas de reforma da Previdência dos governos Temer e Bolsonaro agravaram a situação funcional na Alepe, segundo Marconi. “Ainda não temos os números fechados, mas muitos servidores se aposentaram no governo Temer e há muitos no gatilho para fazerem o mesmo com receio da reforma previdenciária de Bolsonaro. Isso vai abrir ainda mais o leque da necessidade de contratação de servidores efetivos através de concurso público”, explica.

Outra crítica é quanto ao desvirtuamento da finalidade dos comissionados. A Constituição prevê em seu artigo 37 que as funções de confiança e cargos em comissão destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento. “Criam-se cargos comissionados genéricos que podem ser ocupados por qualquer função. Hoje é um diagramador, amanhã é um fotógrafo, depois pode ser por um jornalista. Esse tipo de cargo não pode ser comissionado, deve ser efetivo, para o fotógrafo, o diagramador e o jornalista”, explica o presidente do Sindilegis.

A contratação de comissionados é regida pela lei 10.568/1991, recentemente alterada pelas leis 15.985/2017 e 16.579/2019. O texto em vigor limita em 15 os cargos comissionados por gabinete. Na realidade, esse número é bem maior. A lei define que os cargos comissionados precisam obrigatoriamente estar vinculados aos gabinetes dos deputados que os indicaram. Se dividirmos o número de comissionados que consta no portal de transparência pelo número de gabinetes, chegamos ao resultado de 25.

Os vencimentos dos comissionados variam de R$ 1.341,32 até R$ 6.914,06, mas podem ser acrescidos em até 120% chegando ao teto de gastos de R$ 209.759,21 mensais por gabinete.

Esse teto foi reajustado em maio deste ano, quando se aumentou de 60% para 70% o incremento da verba de gabinete, atualmente em pouco mais de R$ 123 mil, para ser gasta com os comissionados, chegando ao limite dos R$ 209 mil com o acréscimo. A justificativa para o projeto foi garantir a isonomia entre os parlamentares, já que alguns deles – líderes e presidentes de comissões – tinham o benefício dos 70%, enquanto os demais ficavam com 60%. O presidente da Alepe, com incremento de 100% da verba, e o primeiro-secretário, com 90%, são as duas exceções à regra.

A mudança foi aprovada em duas votações, nos dias 20 e 21 de maio, e teve apenas dois votos contrários, o das codeputadas Juntas (Psol) e o de Priscila Krause (DEM). Na ocasião, os parlamentares também aprovaram aumento de 5% no valor base da verba de gabinete, que saltou de R$ 117 mil para R$ 123 mil, e também de 5% para os salários dos servidores efetivos e comissionados. Além dos salários, os servidores ativos, os comissionados e os deputados e deputadas recebem R$ 495,00 de auxílio saúde e mais R$ 1 mil de auxílio alimentação.

Nos bastidores, a reportagem da Marco Zero Conteúdo recebeu a informação de que o aumento da verba de gabinete seria uma compensação às restrições impostas pelo Tribunal de Contas do Estado no uso da verba indenizatória. Auditoria realizada nas contas de 2015 e 2016 da Alepe pelo TCE constatou o uso irregular desses recursos e solicitou mudanças na aplicação dos R$ 15 mil a que cada gabinete tem direito por mês e cujos gastos precisam ser comprovados por nota fiscal.

O resultado da auditoria foi divulgado em fevereiro deste ano e, em maio, a Assembleia publicou o ato número 351/2019, em substituição ao ato de 637/2009, reduzindo de 12 para cinco os itens possíveis de serem pagos por meio da verba indenizatória: imóveis de apoio ao exercício parlamentar, contratação de empresas de locação de veículos, contratação de empresas para prestar serviço de assessoria jurídica, contratação de empresa para divulgação da atividade parlamentar e serviços de telecomunicações em geral.

Braços políticos e redução de custos

A reportagem da Marco Zero Conteúdo procurou o primeiro-secretário da Assembleia, deputado Clodoaldo Magalhães (PSB), uma espécie de prefeito da Alepe, para obter um posicionamento oficial do Legislativo sobre o desequilíbrio no número de servidores efetivos, comissionados e terceirizados. Clodoaldo minimizou a questão dizendo tratar-se de uma característica de todas as casas legislativas do país, pela natureza política da atividade parlamentar.

No caso dos comissionados, Clodoaldo diz que eles são “os braços políticos” do mandato. “Eu acho que a proporção é exatamente por isso. Por conta de você ter a necessidade dessa característica da atividade política e da renovação de mandatos que acontece nas casas legislativas. O deputado que entra no primeiro mandato vai trazer todos os seus, as pessoas ligadas à sua base política… Eu não sei se justifica, mas pelo menos é essa a natureza da Assembleia”.

A principal razão do baixo número de servidores concursados, segundo Clodoaldo, é o seu alto custo para os cofres públicos. “Esses 300 servidores que você acabou de mencionar ganham o que mil servidores, comissionados e terceirizados, recebem de salários decrescentes. É um servidor muito mais caro para a Assembleia e, assim, a gente tem essa distorção, essa necessidade da administração funcionar”.

Questionado sobre a indicação política de parlamentares para as vagas de terceirizados, o deputado do PSB diz que não há margem para essa prática na casa. “A maioria deles tem 30 anos de casa. Ninguém faz uma troca para essas pessoas que estão aqui há tanto tempo. A indicação política aí pode ter existido, mas há muito tempo, está entendendo? A margem para indicações é muito pequena. Essas pessoas são muito antigas. Se você vier aqui e perguntar no elevador quanto tempo a pessoa está aqui, vai ver que são 25 anos, 30 anos. Pessoas já com idade”.

A análise da planilha a que a Marco Zero Conteúdo teve acesso, relativa a março, mostra, ao contrário do que afirma o deputado, que há espaço sim para indicações. Só naquele mês, o segundo da nova legislatura, houve 40 novas admissões de terceirizados contratados pela Adserv para trabalhar na Alepe. Estavam computados, na época, 746 funcionários terceirizados pela empresa no Poder Legislativo, quando o edital do processo 012/2018 e pregão eletrônico 002/2018 vencido pela Adserv prevê a contratação de até 798 funcionários.

A reportagem entrou em contato com a Adserv e com a Premius, mas não obteve retorno até a publicação desse texto.

Também realizamos uma consulta ao TCE questionando se há limitação legal à contratação de terceirizados pelo Poder Público:

Em termos percentuais não há norma nacional que limite o quantitativo de terceirizados em relação ao número de efetivos. No Estado de Pernambuco também não há legislação sobre tal limite. Em outros estados, após pesquisas efetuadas, também não foram identificadas normas similares.

Segundo o Tribunal, já foram constatadas irregularidades na contratação de terceirizados pela Alepe nas prestações de contas de 2014 e 2015 (processos 15100072-4 e 16100002-2).

Sobre os concursos públicos, Clodoaldo informa que a Assembleia está planejando realizar um a cada quatro anos. “Todos os poderes fizeram seu planejamento estratégico até 2035 e nós não tínhamos feito. Iniciamos agora em fevereiro. Este trabalho já está bem avançado. Estamos planejando 16 anos para frente e com um concurso a cada quatro anos, a cada PPA (Plano Plurianual de Ações)”, garante.

O primeiro-secretário negou que haja qualquer vinculação entre o aumento da verba de gabinete e as restrições ao uso da verba indenizatória. “Não tem compensação, não. Fizemos uma reestruturação. Diminuímos o número de itens, mas não reduzimos o valor da verba indenizatória. Tiramos aqueles itens que davam margem a questionamentos. Temos um núcleo interno de controle para identificar qualquer irregularidade de nota”, argumentou Clodoaldo.

Processo no Supremo Tribunal Federal

A desproporção entre o número de servidores efetivos e comissionados e o desvio de função desses últimos na Assembleia Legislativa de Pernambuco motivou a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) a entrar com ação direta de inconstitucionalidade junto ao Supremo Tribunal Federal, em junho de 2013. A Adin 4.968, que tramita desde 2013 no STF e tem como relatora a ministra Rosa Weber, aponta a criação pela Alepe de cargos em comissão para atividades técnicas e administrativas que contrariariam os “princípios da proporcionalidade, da igualdade, da impessoalidade, da finalidade, da moralidade e do concurso público”.

Em julho de 2014, o então procurador-geral da República, Rodrigo Janot, se manifestou parcialmente em favor da demanda. “Contrariando os preceitos constitucionais, a Assembleia Legislativa de Pernambuco promoveu instituição indiscriminada de cargos classificados como ‘de provimento em comissão’, cuja investidura independe de prévia aprovação em concurso público, os quais se voltam ao desempenho de atividades técnicas e administrativas, típicas de servidores de carreira”, diz o documento.

A PGR não vê inconstitucionalidade na criação de cargos de assessoria especial e chefia de gabinete, considerando que esses “possuem atribuições ligadas à direção dos trabalhos dos gabinetes parlamentares, ao assessoramento direto aos deputados estaduais e à elaboração de estudos e pareceres”. Atividades que a Procuradoria entende que exigem confiança indispensável para instituição de cargos em comissão.

Mas o mesmo não pode ser dito, segundo o documento assinado por Janot, para os cargos de secretário parlamentar, de assistente parlamentar e de auxiliar de gabinete, cujas atribuições definidas pela própria Assembleia, mostra tratarem-se de “atividades meramente administrativas, rotineiras, sem que seja necessário vínculo especial de confiança entre a autoridade nomeante e o comissionado, a justificar exceção aos princípios da impessoalidade e do concurso público”.

Na sua manifestação, a Procuradoria apresenta um resumo histórico das leis e normas que foram sendo aprovadas na Alepe tornando crescente o número de cargos comissionados no Poder Legislativo pernambucano. A lei 10.568/1991 fixou em 245 os cargos comissionados na Assembleia. Foram aprovadas novas leis sobre o tema em 1998, 2000, 2003 e, em 2007, a lei 13.185 definiu em 26 os cargos em comissão para cada um dos 49 gabinetes, chegando a 1.274 os cargos de livre nomeação e exoneração. Como a legislação prevê seis cargos máximos de assessor especial e um único de chefe de gabinete, a Procuradoria argumenta que 19 cargos comissionados então estariam vinculados a atividades administrativas e técnicas em desconformidade com a Constituição, o que configuraria “931 cargos comissionados em situação inconstitucional no Poder Legislativo pernambucano, considerando apenas os gabinetes parlamentares”.

Depois da manifestação do procurador Rodrigo Janot houve pelo menos duas novas leis que alteraram as contratações de comissionados na Alepe, uma de 2017 e outra de 2019, como já foi mencionado nesta reportagem. O cargo de auxiliar de gabinete foi extinto, mas os de secretário parlamentar e assistente parlamentar permanecem realizando atividades que não são de direção, chefia e assessoramento, tais como datilografar documentos e realizar serviços de apoio administrativo e operacional.

A assessoria do STF informou que a ação ainda está em fase de instrução e que não há prazo para a ministra Rosa Weber proferir seu voto, que deve depois ser apreciado pelo plenário da Corte. Segundo a assessoria, uma decisão do STF sobre as leis e normas questionadas pela OAB em relação à Alepe podem afetar outras casas legislativas na medida em que essa decisão vai explicitar o entendimento do Supremo sobre o assunto e pode, eventualmente, gerar o questionamento sobre leis e procedimentos adotados em outros estados.

Desequilíbrio na disputa democrática

Para o cientista político e pesquisador da Fundação Joaquim Nabuco, Túlio Velho Barreto, a desproporção entre o número de servidores efetivos com o de comissionados e terceirizados abre margem para o uso político-eleitoral das nomeações. “É um grave problema ter menos de 20% de pessoal de carreira. A gente sabe que quanto mais flexível a forma de contratação mais chance de você utilizar aquilo ali como barganha política e o nepotismo que, muitas vezes, é cruzado. Um deputado emprega o sobrinho do outro, escondendo a prática do nepotismo com o nepotismo cruzado”.

Túlio também vê um desequilíbrio no jogo democrático no número de cargos e de verbas disponíveis para nomeação pelos parlamentares. “Termina dificultando o processo de renovação dentro das assembleias e as pessoas vão se perpetuando lá dentro como se fosse uma profissão. Quem está fora não vai ter a possibilidade de ser assessorado pela mesma quantidade de pessoas de um deputado. Isso torna a disputa absolutamente desigual. O deputado ou o filho de um deputado vai ter muito mais chance de se eleger do que quem está disputando o mandato pela primeira vez, sem aquela estrutura e cargos à disposição”.