Em Bahia de Todos os Santos – o guia das ruas e mistérios de Salvador, Jorge Amado escreveu que a sua terra não requer a benevolência de ninguém, entretanto “precisa, sim, de vossa compreensão e do vosso apoio para que amanhã seu mistério não se suje de miséria, para que sua beleza não esteja manchada de fome”. Acrescento, junto ao balaio da desigualdade social e violência urbana, que o seu verde não seja substituído pelo concreto rotulado de progresso.

Se na década de 1940 ele louvava que nenhuma outra cidade brasileira mantinha o equilíbrio espiritual que exige dos homens “uma constante vigilância para não cair num conservadorismo reacionário ou num anarquismo inconstrutivo”, talvez Jorge ficaria espantado ao ver que nos dias atuais a gestão municipal é avessa à preservação ambiental em muitas ocasiões, como na situação do movimento SOS Buracão, onde estão à disposição do mercado imobiliário áreas verdes públicas, sem a garantia de espaços para a participação da sociedade civil.

Nos últimos 10 anos, foram propostas pelo Executivo municipal e aprovadas na Câmara de Vereadores quatro leis que propõem desafetações de áreas públicas. Nos anos de 2014, 2017, 2021 e 2024 foram promovidos leilões de inúmeros terrenos públicos, dentre estes áreas verdes sensíveis. Mais adiante, vamos entender o que significa “desafetação”.

Para alguns ativistas ambientais, não devemos comemorar o “fracasso” do leilão das áreas verdes, escolares e institucionais, realizado pela prefeitura soteropolitana entre 11 e 15 de março de 2024 – com apenas quatro terrenos vendidos dos 40 colocados à venda. Os parágrafos 1º e 2º, artigo 2º, da última lei de desafetação – Lei Municipal n.º 9.775/2024,- aprovada em dezembro, trazem que na hipótese de licitação deserta ou fracassada, a prefeitura poderá realizar segunda licitação com desconto de até 30% sobre o valor licitado e, na hipótese de licitação deserta ou fracassada por duas vezes consecutivas, os imóveis serão disponibilizados automaticamente para venda direta, aplicado o desconto de até 30% sobre o valor licitado. Isso significa que ocorrerá, após o leilão, uma espécie de “feirão”.

Na possibilidade de vender os terrenos públicos por preços que podem ser decididos livremente, sem precisar seguir um valor determinado, esvazia-se ainda mais o seu sentido público ao passar para o mercado de vendas de imóveis que atualmente compõem a vida urbana, áreas livres e muitas delas verdes.

Para responder por que Salvador está indo a leilão, é necessário resgatar uma linha do tempo que passa pelo período da ditadura militar (1964-1985) e analisa a administração dos antigos prefeitos até chegar aos dias atuais. Os recorrentes descasos nos processos de se desfazer de áreas públicas são comuns em várias gestões. Com essa intenção, entrevistamos Marina Coêlho Teixeira, arquiteta e urbanista, especialista em Processos Urbanos Contemporâneos, e professora da Universidade Federal da Bahia (UFBA).

“As mudanças brutais de paisagem, como a que estamos vivendo em Salvador pelas desafetações e posteriores construções nos terrenos leiloados e por outras intervenções como a construção das infraestruturas para a implantação do sistema de Bus Rapid Transit (BRT), frequentemente não considera as pessoas, a escala humana, as mudanças no microclima e impactos diversos a curto, médio e longo prazo”, pontua.

Marco Zero – Para quem é leigo no assunto, poderia explicar os conceitos de afetação e desafetação, e como isso repercute diretamente no direito à cidade?

Marina Teixeira – Afetar é atribuir uma função específica àquele bem público – de Uso Comum do Povo (UCP – afetados ao uso indistinto de todos como praias, parques, rios, áreas verdes e vias de circulação decorrentes do parcelamento do solo) ou Uso Especial (UE – para o atendimento de uma finalidade pública restrita como as repartições públicas, creches, centros comunitários, etc.). E desafetar é o inverso: retirar a destinação específica do bem, passando à condição de bem dominial (são bens que, embora integrem o domínio público, estão disponíveis para negociação por não estarem afetados a uma destinação pública específica). Nesse caso, os bens públicos desafetados se tornam passíveis de alienação pela ação da administração pública, conforme interesse justificado, seguindo as exigências da Lei de Licitações e Contratos Administrativos.

A desafetação somente pode ser realizada através de uma lei, e não por uma Medida Provisória, por exemplo. O percurso de aprovação da lei garantiria, em tese, a participação popular ampliada, a discussão na Câmara de Vereadores e, em tese, caracterizaria um processo democrático de decisão. Não é o que se vê em Salvador.

Ao entender o termo desafetação podemos pensar que significa na prática do cotidiano da nossa cidade uma espécie de inverso do amor: o DESafeto, a perda de afeição, desapego. Quando uma área afetada ao público, ou seja, à população e por consequência ao uso público e apropriação das pessoas, é alvo de uma operação de desafetação, perde um sentido público na dimensão jurídica e também de amor, de afeição, e de interesse, convívio, de potencialidade na teia urbana, antes existente. As áreas desafetadas e leiloadas são, em última análise, espaços retirados da teia pública, acessível, permeável, porosa, política, cidadã e cotidiana; áreas que tiveram removidos jurídica e simbolicamente o seu afeto, e sobretudo, a sua capacidade de produzir e reverberar afetos, na experiência urbana. Afinal, quem não vai sentir falta de uma praça, uma sombra ou um largo que faz parte do seu cotidiano seja próximo ao seu local de moradia, trabalho ou mesmo no seu percurso pela cidade?

Portanto, a administração pública que opera os direitos da população precisa compreender a área pública urbana – para além do sentido jurídico de propriedade – como um potencial espaço público, político, cotidiano e essencial para a vida das pessoas, nos bairros e nas cidades. É preciso reconhecer a importância das áreas públicas e da paisagem urbana, o direito ao entorno, à paisagem, à natureza, ao direito à cidade e à vida urbana de qualidade. As mudanças brutais de paisagem, como a que estamos vivendo em Salvador pelas desafetações e posteriores construções nos terrenos leiloados e por outras intervenções como a construção das infraestruturas para a implantação do sistema de Bus Rapid Transit (BRT), frequentemente não considera as pessoas, a escala humana, as mudanças no microclima e impactos diversos a curto, médio e longo prazo.

É no espaço público que há a possibilidade do diálogo, do conflito e da convivência entre os diferentes grupos econômicos e sociais no exercício da cidadania. Contudo, os espaços públicos, típicos da vida urbana, vem sendo cada vez mais privatizados e mercantilizados, literalmente “desaparecendo do mapa”. O resultado dessas ações, é uma cidade recortada, empobrecida, com espaços públicos residuais pouco generosos, cada vez mais homogêneos e assépticos. Dessa forma, a cidade igualmente empobrece em sua dimensão física, concreta, material, e também social, política, cultural, cotidiana e moralmente.

Na maioria dos casos de desafetação ocorridos em Salvador, o sentido público da ação política institucional foi estilhaçado. É necessário trilhar processos democráticos de decisão sobre a cidade. Quando já de partida anula-se a possibilidade da produção e reprodução de relações sociais, políticas e cotidianas, que tipo de espaço e vida urbana são criados nestas condições? Se a própria prefeitura e nossos representantes abrem mão dos terrenos públicos, em massa, como Salvador estará em 10 ou 20 anos? Certamente mais desigual, fragmentada, menos inclusiva, mais quente e com a nossa população sofrendo ainda mais que hoje, em dias de chuva, como vimos nas últimas semanas.

O tema da desafetação teve grande repercussão a partir do final do ano de 2023, quando foi aprovado um PL pela Câmara Municipal de Salvador que desafetou dezenas de áreas públicas, algumas categorizadas como áreas verdes. Podemos afirmar que esse foi um caso isolado, inaugural, acerca do uso deste instrumento?

Não. Na dissertação de mestrado Ao (des) afeto do público: a perda de áreas públicas de Salvador pelo instrumento da desafetação, estudei os casos de desafetação a partir de 1979, ano de publicação da Lei de Parcelamento do Solo nº 6.766, até as leis de desafetação publicadas em 2012. Sabemos que em Salvador, os processos de desafetação de áreas públicas ocorrem pelo menos desde 1980 – ano da primeira Lei Municipal de desafetação encontrada no recorte temporal da pesquisa – , em diversas gestões municipais.

Foram operados somente neste período (1980 a 2012) mais de 60 hectares de áreas públicas a partir de 39 leis municipais, através deste instrumento que deveria ser de exceção, mas tem sido utilizado repetidamente, com pouco controle social e com sentido público diminuído, reduzindo as possibilidades da formação de espaços públicos na cidade.

Depois de 2012, final do recorte da pesquisa, já em 2014 a Lei Municipal n^o 8.665/2014 desafeta 59 áreas em uma só publicação, somando mais de 553 mil m². Em 2015, a Lei Municipal n^o 8.883/2015 desafeta uma área de mais de 14 mil m² para a construção da sede do Sindipetro. Em seguida, em 2016, a Lei Municipal n^o 9.016/2016 desafeta uma área de 22 mil m² para indenização, por permuta, em razão do imóvel declarado de utilidade pública pelo Decreto Municipal n^o 26.034/2015, situado na avenida San Martin, com cerca de 33 mil m², avaliado à época em mais de 11 milhões de reais, para construção de Habitação de Interesse Social (HIS) do Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV). Já em 2017, a Lei Municipal n^o 9.233/2017 desafeta 33 áreas públicas, somando mais de 114 mil m².

Considerando somente as leis de 2014 e de 2017, soma-se a operação de mais de 90 terrenos, marcando o início de uma nova “era” de processos de desafetação de áreas públicas urbanas em Salvador, operadas em grande escala, em conjunto. Estas duas legislações ampliaram também o número de bairros com áreas retiradas do tecido público urbano, que até 2012 tinha uma representativa parte dos casos concentrados nos bairros da Pituba, Caminho das Árvores e Itaigara. Era possível observar também a existência de desafetações nos bairros localizados na Orla Atlântica.

Em 2021 com a Lei Municipal n^o 9.602/2021 são desafetadas 22 áreas somando mais de 123 mil m², já na gestão de Bruno Reis (União Brasil), e em 2023 com a Lei Municipal n^o 9.775/2023 são desafetadas 44 áreas com o total de mais de 131 mil m² .

A Lei de 2023 ainda “inova”, alterando leis de desafetação anteriores e a finalidade antes definida das operações, autorizando a “utilização da alienação para fins de integralização de capital em Fundo de Investimento Imobiliário”.

Percebe-se que os processos de desfazimento de áreas públicas são recorrentes, sem consulta à população, associações, e instituições locais dos trechos afetados e sem discussões públicas nos bairros afetados e sem estudos ambientais, urbanísticos, sociais e econômicos prévios, como Estudos de Impacto de Vizinhança e Estudos de Impacto Ambiental, que justifiquem o sentido público dessas ações e a oferta destes terrenos para a esfera privada.

Quais foram as gestões públicas, no recorte de tempo utilizado, que mais utilizaram o instrumento da desafetação? Percebem-se similaridades e/ou diferenças?

O recorte temporal da pesquisa do mestrado vai de 1979 a 2012, compreendendo os mandatos de Mário Kertész (1979 a 1981 e novamente em 1986 a 1989), Renan Baleeiro (1981 a 1983), Manoel Castro (1983 a 1986), Fernando José Guimarães Rocha (1989 a 1993), Lídice da Mata (1993 a 1997), Antônio Imbassahy (de 1997 a 2001, reeleito para o período de 2001 a 2005) e João Henrique (2005 a 2009 e reeleito para o período de 2009 a 2012).

Na pesquisa até 2012 foi possível apreender o caráter das atuações de Mário Kertész, Imbassahy e João Henrique, sem dúvida, determinantes para a perda de áreas públicas da cidade, considerando-se os números globais sistematizados pelo trabalho: João Henrique destacou-se como o prefeito com a maior área de terras desafetadas (182.162,41m²) somando-se seus dois mandatos consecutivos, seguido de Mário Kertész (172.115,87m²), Imbassahy (107.842,35m²), somando-se seus mandatos consecutivos, além de Fernando José (77.638,11m2), Manoel Castro (63.075,88m²), e, por último, Lídice da Mata (29,19m²).

Contudo, se avançamos no tempo e consideramos a gestão de ACM Neto (2013 a 2020, período dos dois mandatos) e agora a de Bruno Reis (2021 a 2024) temos um “boom” de desafetações, sendo 703.671,59 m² operados pela gestão de Neto, que supera todas as outras gestões e a soma delas em 33 anos (1979-2012).

Na sua opinião, o poder público está abdicando da sua atribuição no desenvolvimento urbano na metrópole, transferindo-a para o capital privado? Salvador está à venda?

Salvador está indo a leilão. Terrenos que seriam importantes para compor a vida pública em diversos bairros, com a criação de praças, proteção de recursos naturais e também áreas previstas para a criação de edificações institucionais como escolas, creches, centros comunitários estão sendo transferidos a agentes privados.

Na pesquisa chegamos à constatação jurídica de que áreas públicas urbanas integram a dimensão do interesse público, constituindo-se em potenciais espaços públicos, com grande importância política na construção da cidadania. A análise dos dados revelou que as desafetações, majoritariamente, seguem o movimento de valorização e especulação imobiliária da cidade, evidenciando que o manejo de bens públicos pelo poder público municipal tem sido realizado de forma pouco transparente, sem estudos sólidos e alinhado aos interesses do mercado imobiliário e de empresas do setor privado.

É praticamente nula a participação popular no planejamento da cidade, visando equidade e sustentabilidade no espaço urbano. A próxima revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU) está prevista para 2024. Por que a população deve participar? De que maneira isso pode ocorrer?

A lógica neoliberal de planejamento estratégico, que compreende a cidade como empresa e mercadoria, vem imperando na elaboração dos planos e projetos urbanos. Fazendo um pequeno panorama, em 2010, a Prefeitura Municipal de Salvador publicou um pacote de projetos no caderno Salvador Capital Mundial: a cidade do nosso futuro que propunha intervenções questionáveis no tecido e vias urbanas. Em 2016, o Plano Salvador 500 “pegou carona” com as discussões da revisão do Plano Diretor à época. Pode-se questionar também os processos de Manifestação de Interesse Privado (MIP) onde uma empresa se encarrega de planejar áreas inteiras da cidade ou instrumentos como as Operações Urbanas Consorciadas (OUC), que suspendem as regras do jogo em dezenas de bairros. Os Instrumentos Urbanísticos trazidos pelo Estatuto da Cidade, que poderiam ampliar a participação política e estabelecer processos mais democráticos na cidade como o IPTU progressivo, o Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios, por exemplo, são deliberadamente “esquecidos” pelas gestões municipais enquanto outros instrumentos como a Transferência do Direito de Construir são repetidamente utilizados e operados pelo mercado imobiliário com anuência do executivo municipal, através de afrouxamentos do zoneamento e dos parâmetros urbanísticos que ocorrem a cada revisão do Plano Diretor Urbano de Salvador.

A política urbana influencia diretamente na vida das populações, nos bairros e é essencial que as comunidades estejam envolvidas nas decisões. A organização e controle social efetivo dos processos urbanos e ações dos poderes executivo e legislativo são determinantes no planejamento e construção de uma cidade mais justa e que promova qualidade de vida para sua população, em especial as de baixa renda e moradora de bairros periféricos.

Como se deu o processo de doação de terras públicas da Prefeitura de Salvador por meio da Lei de Reforma Urbana, em 1968 e como a ditadura militar influenciou no cenário de Salvador?

Ao liberar expressamente a alienação de bens dominiais, a Lei da Reforma Urbana de 1968 estimulou as negociações dos bens públicos.

Analisando os casos de desafetação de áreas públicas fica claro que o ato de desafetar vem se caracterizando como ato preliminar – mero protocolo – para efetivar a alienação de bens públicos pertencentes à população da cidade, e não às instituições ou poderes municipais. Estas operações em verdade driblam o caráter de inalienabilidade de bens de uso comum do povo e de uso especial, tratando-se então de uma “transgressão legalizada”.

A Lei da Reforma Urbana se caracteriza como um marco para este movimento de privatização dos espaços públicos urbanos, que vem ocorrendo com pouca possibilidade de controle social. Esta análise fica ainda mais evidente quando nos aproximamos da centralidade do Iguatemi, trecho de cidade produzido pelo capital aliado à ditadura militar.

Através da integração de agentes das três esferas de governo, aliados à atuação de setores privados, tem início na década de 1970 a implantação de uma nova centralidade de abrangência metropolitana, impulsionada pela construção do Shopping Center Iguatemi, atualmente Shopping da Bahia. Esta produção espacial possibilita a consolidação de uma nova área residencial, voltada para as classes médias e altas; uma cidade “legal”, formal, intensamente planejada e projetada. Ainda na década de 1970, na gestão do prefeito Jorge Hage Sobrinho (1975-1977), foi elaborado o Plano Urbanístico da Pituba, como parte integrante do Plano de Desenvolvimento Urbano, concebido para ordenar – e realimentar – o processo de ocupação voraz que já se evidenciava.

É a partir da Lei da Reforma Urbana que se tem uma inflexão na história e produção do espaço urbano da cidade, permitindo a atuação agressiva das incorporações imobiliárias, desconsiderando a função social da terra e da propriedade. Cabe frisar ainda que como a Lei da Reforma Urbana de 1968 legisla apenas sobre os bens dominiais, consideramos que é aí mesmo que o instrumento da desafetação passa a ser apenas um procedimento – que transforma bens públicos de uso comum do povo (UCP) e de uso especial (UE) em bens dominiais – necessário para a efetivação das vendas de terras públicas, patrimônio da população de Salvador.

Inicia-se então um intenso processo de segregação sócio espacial, exclusão urbanística e privatização seletiva do espaço urbano, impulsionado pela gestão pública com interesses empresariais. A liberação de milhões de metros quadrados de terras públicas à iniciativa privada aliado a um “zoneamento retoricamente planejado” pelo estado instalou um cenário oportuno para o capital imobiliário. A Zona Homogênea da Pituba, como chamada à época, atualmente os bairros nobres Pituba, Itaigara e Caminho das Árvores – é a filha primogênita dessas iniciativas do Estado-regulador e do capital imobiliário soteropolitano.

Num exercício de futurologia, e seguindo as conjunturas sociais atuais, como você visualiza Salvador daqui a 10-20 anos? A expansão do mercado imobiliário pode ser freada em quais aspectos?

Acredito na ampliação da participação efetiva das populações interessadas nas intervenções urbanísticas, entendendo a participação não como a escolha entre duas opções ofertadas, mas sim a construção de opções ainda não colocadas na mesa, gestada pelas comunidades, com atenção à natureza, pautadas nas ideias do bem viver e do direito à cidade. A utilização de instrumentos urbanísticos que favoreçam a gestão democrática das cidades e a utilização de instrumentos da democracia direta são bons caminhos a serem seguidos.